Keskustelu käy kuumana uuden maakuntamallin ja siihen liittyvän sote-uudistuksen tiimoilta. Mutta vähemmän on ollut puhetta siitä, miten maakuntamalli liittyy EU:n sisäiseen desentralisaatioon ja federalisaatioon eli hajauttamis- ja liittovaltiokehitykseen, ja sitä kautta lähitulevaisuudessa tehtäviin päätöksiin Euroopan unionin mahdollisesta syventämisestä.
EU:n sisällä vahva "maakuntatason" hallintoaluejako eli valtioiden sisäinen jako erillisiin itsehallintoalueisiin on varsin yleinen. Esimerkiksi Espanja ja Saksa koostuvat vahvoista, kulttuurillisesti erilaisista ja historiallisesti itsenäisistä itsehallintoalueista.
Suomessakin on ollut aikoja, jolloin "maakuntatason" hallintoaluejako on ollut vahva. Esimerkiksi keskiajalla linnaläänejä, jotka osin pohjautuivat myöhäisrautakautisiin heimorajoihin, hallittiin suhteessa toisiinsa varsin itsenäisesti. Viime aikoina tällainen vahva hallintoaluejako on kuitenkin puuttunut, vaikka historialliset läänit elävätkin edelleen kulttuuri- ja murrerajoina.
Suomen uudessa maakuntamallissa 18 maakuntaa eli itsehallintoaluetta on tarkoitettu korvaamaan talous- ja hallintoyksiköinä kunnat, jotka ovat siihen tarkoitukseen liian pieniä ollakseen nykymaailmassa tehokkaita. Tätä päämäärää uusi malli ei kuitenkaan saavuta, sillä tulevista 18 maakunnasta osa on edelleen väestöpohjaltaan liian pieniä. Miksi mallin kanssa siis edetään? Pikainen tarkastelu osoittaa, että maakuntamallin päämäärät voidaan liittää myös EU:n liittovaltiokehitykseen.
Tutkija Pierre Salmon analysoi jo 2000 ilmestyneessä mielenkiintoisessa artikkelissaan EU:n eri tasoisten hallintoalueiden välisiä suhteita. Hän jakaa EU:n sisäisen hallinnon neljään eri tasoon: ylimpänä eli ykköstasona on Euroopan unionin hallinto, 2. taso ovat nykyiset kansallisvaltiot, 3. taso ovat valtioiden sisäiset itsehallintoalueet eli "maakuntataso", ja 4. taso kaupungit ja kunnat eli paikallistason hallinto.
Unionissa nämä eri hallinnon tasot kilpailevat keskenään. Tasojen keskinäisten valtasuhteiden ongelmat ovat olleet varsin samanlaisia kaikissa jäsenmaissa, lukuun ottamatta "maakuntatasoa" (Salmonilla hallinnon taso 3). Suomi on ollut kolmostason hallinnon kannalta poikkeus, sillä meiltä on puuttunut vahva maakuntatason organisaatio, mikä on kasvattanut kuntien valtaa suhteessa valtionhallintoon. Uusi maakuntamalli muuttaa tämän, mutta ei ehdotetussa muodossaan poista kaikkia nykyjärjestelmän ongelmia, koska osa maakunnista on edelleen väestöpohjaltaan liian pieniä. Sen sijaan jos uusia maakuntia ajatellaan uudessa hallintojärjestelmässä ja erityisesti mahdollisen tulevan liittovaltion hallintojärjestelmässä kuntien korvaajana, eivät ehdotetut 18 maakuntaa vaikuta liian monelta tai liian pieneltä Suomen sisäisessä mittakaavassa.
Kuntien aseman heikentyminen tulevaisuudessa saa tukea hallituksen linjausten perustelumuistiosta (2015, s. 15), jossa todetaan: "Itsehallintoalueet [l. maakunnat] olisi perusteltua perustaa heti alusta lähtien monitoimialaisiksi." "Itsehallintoalueille sopivat ... itsenäistä harkintavaltaa sisältävät ... tehtävät." Kunnille jäävät tässä paikallisdemokratia, sekä "elinvoimatehtävät", joiden molempien luonne ja vaikuttavuus uuden hallintomallin reaalitodellisuudessa jää esityksissä varsin avoimeksi. Käytännössä kunnille ehkä jäänee sivistys- ja kulttuuritoimi, jotka vanhastaan ovat luonteeltaan osin paikallisia, koska ne hyödyntävät paikallisia perinteitä ja kulttuurillista jatkuvuutta.
Yhdentyvässä Euroopassa nyt ehdotetut maakunnat kuitenkin ovat edelleen liian pieniä talous- ja hallintoyksiköitä. Alun perin ehdotettiinkin 12:sta tai 13:sta maakuntaa, tai jopa vain 5-6 suuraluetta. Näistä edellinen malli on ehkä edelleen liian pieni EU-tason aluejaoksi. Maakuntia EU:n maakuntatason hallintoalueina olisi siis todennäköisesti järkevää pian yhdistellä ja jakaa uudelleen. Tätä tukee em. hallituksen muistiossa maininta, että itsehallintoalueiden oma verotusoikeus voi olla merkittävä rahoituslähde vain, jos alueita on korkeintaan viisi. 18 maakunnan malli korvautuisikin siis todennäköisesti melko pian 5-6 suuralueen mallilla, joiden keskuksina toimisivat todennäköisimmin alueidensa suurimmat kaupungit, jotka johtaisivat kehitystä alueillaan. Tässä tulevaisuusskenaariossa vastakkainasettelu suurten kaupunkien ja niitä ympäröivien maakuntien välillä vaikuttaa siten turhalta huolelta.
Liittovaltiokehityksen suurimpia ongelmia on, että EU:n rahoitus on edelleen varsin vaatimatonta suhteessa valtioiden budjetteihin. Asia tuskin muuttuu, ennen kuin EU:lla on verotusoikeus.
Mikäli maakunnat saavat kaavaillun verotusoikeuden ja myöhemmin myös ehdotettu EU-vero toteutuu, olisi Suomessa siinä vaiheessa neljä eri verottajaa: kunnat, maakunnat, Suomen valtio ja EU. Kaikki neljä hallinnon tasoa siis kantaisivat erikseen omaa veroa.
On selvää, ettei näin monimutkainen järjestelmä ole kestävä. Näenkin, että tiivistyvä liittovaltiokehitys tiputtaisi näistä piakkoin pois kunnallisveron, sekä lopulta todennäköisesti myös valtionverotuksen, joka siirtyisi liittovaltiolle sen muuttuessa ylimmäksi hallinnon tasoksi puolustusjärjestelmää myöten (vrt. hiljattainen edistysaskel EU:n yhteiseksi puolustukseksi).
Miten liittovaltiokehitys tässä katsannossa sitten muuten etenisi? Salmon uumoilee, että liittovaltion vahvistuessa jotkut nykyisten kansallisvaltioiden sisäiset vahvat itsehallintoalueet voisivat lopulta tulla itsenäisiksi liittovaltion osavaltioiksi (ks. Salmon s. 34).
Unionin Charter for regional democracy'n artiklassa 41 mainitaankin, että valtioiden sisäiset hallinnolliset alueet voivat unionissa tehdä alueidenvälistä yhteistyötä valtioiden rajojen ylitse. Tämä on tietysti luontevaa, kun ajatellaan tulevaa liittovaltiota, jossa uudet, nykyisten valtioiden rajat ylittävät “EU-maakunnat” voisivat laajasti korvata nykyisten valtioiden tehtävät lukuun ottamatta EU:n yhteistä talous- ja puolustuspolitiikkaa.
Tällaisen unioninlaajuisen desentralisaatiokehityksen seurauksena olisi, että nykyiset kansallisvaltioiden rakenteet lopulta hajoaisivat maakuntatason alueiden yhdistyessä ja erotessa nykyisten valtioiden rajojen ylitse. Nykyisille kansallisvaltioille jäisi ainakin alkuvaiheessa kansallisen puolustuksen koordinointi, sekä maakuntahallinnon väliportaana toimiminen.
Koska "maakuntatason" yksiköt ovat paljon pienempiä kuin nykyiset valtiot, seuraisi siitä, että niiden olisi sekä taloudellisista, että puolustuksellisista syistä hyvin vaikea erota liittovaltiosta, mikä vahvistaisi liittovaltion vakautta tulevaisuudessa. Lyhyesti sanottuna maakuntatason hallinnon vahvistaminen liittovaltiokehityksen yhteydessä siis sementoi tulevan liittovaltion tehokkaasti.
EU:n julkaisemista raporteista käy ilmi, että unionin yhteistyö suoraan kansallisvaltioita alemman tason hallinnon kanssa on vähitellen vahvistunut ja samalla tämän tason hallintoa on pyritty aktiivisesti vahvistamaan (ks. esim. Euroopan alueiden komitean raportti vuodelta 2012). EU:n käytännön toimet siis näyttäisivät selvästi tukevat liittovaltiokehitystä tässä suhteessa.
Pierre Salmonin mukaan liittovaltiokehityksen puolustajat pyrkivät ajamaan päämääräänsä eri poliittisten eturyhmien avulla (Salmon s. 29-30). Yksi esimerkki tästä ovat kansallisten monopolien yksityistämiseen pyrkivät tahot. Se, että Suomessa maakuntatason hallinnon vahvistaminen euromaiden keskimääräistä hallinnon tasojen tilannetta vastaavaksi tuli meillä koplatuksi yksityistämiseen nojaavaan sote-uudistukseen ei siis ole yllättävää, vaan noudattelee liittovaltiokehityksen yleisiä trendejä.
Kiinnostavaa on myös se, että Salmon jo vuonna 2000 julkaistussa analyysissaan mainitsee esimerkkinä EU-jäsenvaltioiden sisäisestä desentralisaatiokehityksestä Skotlannin ja Walesin. Se, että erityisesti Skotlannin itsenäistymispyrkimykset olisivat piankin voineet realisoitua liittovaltiokehityksen edetessä yllä kuvattujen mekanismien kautta, tekee Brexitistä Ison Britannian ja Kansainyhteisön kannalta aika lailla ymmärrettävämmän.
Historiallisesti desentralisaatiota ja sen vastakohtaa eli sentralisaatiota, valtiojohtoisuuden lisäämistä, on käytetty ennen kaikkea valtapolitiiikan välineenä: “hajoita ja hallitse”. Tämän blogin loppupäätelmänä voidaankin todeta, että jos tarkoitus on luoda EU:sta liittovaltio, joka ei heti kättelyssä hajoa sitä jo alun perin vaivaavaan sisäiseen kielelliseen, kulttuurilliseen ja taloudelliseen hajanaisuuteen, yllä kuvatun kaltainen desentralisaatio kolmostason hallinnon kautta on se tapa, jonka kautta unionin syventäminen kannattaa tehdä.
Linkki tutkimusartikkeliin:
Salmon, Pierre: "Decentralization and Supranationality: The Case of the European Union", 2000